PPRN : Rapport de la Mission Lacroix
26 June 2020
Conclusions de la mission de l’Inspection générale de l’Administration et du Conseil général de l’environnement et du développement durable sur l’évaluation du projet de plan de prévention des risques naturels de l’Île de Saint-Martin.
Le rapport constate que le projet de PPRN à Saint-Martin a été réalisé selon les procédures nationales et en conformité avec le guide de la direction générale de la prévention des risques de 2016.
Il relève que le projet a suscité une opposition sur le territoire, qui s’est manifestée d’abord dans le cadre des premières réunions publiques qui ont été fortement perturbées par de vives contestations, puis dans les mouvements de blocage du mois de décembre 2019.
La mission considère que les spécificités locales justifient de reconsidérer certaines des règles figurant dans l’actuel projet, sans remettre en question le principe fondamental de réduction de vulnérabilité.
Il relève que le projet a suscité une opposition sur le territoire, qui s’est manifestée d’abord dans le cadre des premières réunions publiques qui ont été fortement perturbées par de vives contestations, puis dans les mouvements de blocage du mois de décembre 2019.
La mission considère que les spécificités locales justifient de reconsidérer certaines des règles figurant dans l’actuel projet, sans remettre en question le principe fondamental de réduction de vulnérabilité.
La mission présente, en conséquence 7 recommandations à destination de la préfecture :
1. Autoriser la reconstruction des biens sinistrés par le cyclone en zone rouge foncée sous réserve de justifier lors de la demande d’autorisation d’urbanisme d’une réduction significative de vulnérabilité, établie et attestée par un architecte.
Le projet de PPRN autorise la réparation de constructions sinistrées quel que soit le niveau de dommage, mais proscrit toute reconstruction de bâtiment détruit, c’est-à-dire sinistré à plus de 25% de ses structures ou au niveau de ses fondations.
Lors de ses déplacements la mission a identifié entre 20 et 25 maisons concernées par l’interdiction de reconstruction (dont une dizaine pour Sandy Ground).
En conséquence la mission recommande de privilégier le principe de réduction de vulnérabilité dans un traitement au cas par cas. Elle considère opportun d’autoriser la reconstruction des bâtiments détruits en zone rouge foncée (aléa très fort) dans des conditions garantissant une réduction significative de la vulnérabilité (étude obligatoire par un architecte indiquant dans une notice jointe à la demande de permis de construire les modalités prévues pour parer au risque).
Elle considère que ce principe doit valoir pour tout type de construction (hôtel, habitation particulière, entreprise…), afin d’assurer un traitement homogène et équitable de tous les secteurs et de toutes les situations.
Lors de ses déplacements la mission a identifié entre 20 et 25 maisons concernées par l’interdiction de reconstruction (dont une dizaine pour Sandy Ground).
En conséquence la mission recommande de privilégier le principe de réduction de vulnérabilité dans un traitement au cas par cas. Elle considère opportun d’autoriser la reconstruction des bâtiments détruits en zone rouge foncée (aléa très fort) dans des conditions garantissant une réduction significative de la vulnérabilité (étude obligatoire par un architecte indiquant dans une notice jointe à la demande de permis de construire les modalités prévues pour parer au risque).
Elle considère que ce principe doit valoir pour tout type de construction (hôtel, habitation particulière, entreprise…), afin d’assurer un traitement homogène et équitable de tous les secteurs et de toutes les situations.
La mission rappelle, enfin, que le projet de PPRN, de par la loi, ne peut autoriser la construction de nouveaux projets sur des secteurs où il n’y a jamais eu de construction.
2. Confirmer clairement l’absence d’obligation systématique de mise en conformité.
Une ambiguïté a pu naître concernant l’obligation générale de mise aux normes de l’existant sous 5 ans. En fait, le document énonce des recommandations générales qui n’emportent pas une obligation de remise aux normes dans les 5 ans de l’existant. Il ne prévoit des prescriptions particulières que pour les constructions et ouvrages nouveaux, ainsi que pour les aménagements et réparations sur l’existant.
La mission recommande de confirmer clairement l’absence d’obligation systématique de mise en conformité dans un délai de 5 ans et de reprendre les prescriptions ou recommandations du PPRN en matière architecturale dans un document de sensibilisation servant de support de communication.
La mission recommande de confirmer clairement l’absence d’obligation systématique de mise en conformité dans un délai de 5 ans et de reprendre les prescriptions ou recommandations du PPRN en matière architecturale dans un document de sensibilisation servant de support de communication.
3. Simplifier les prescriptions et privilégier un objectif de résultats à une obligation de moyens.
L’absence d’une obligation de mise aux normes dans un délai de 5 ans présente l’inconvénient de ne pas ouvrir l’accès à des financements Etat (fonds Barnier qui permet d’obtenir une subvention de 80% du coût des travaux dans la limite de 10% de la valeur vénale du bien).
Ce financement par le fonds Barnier peut être obtenu sur la base du volontariat dans le cadre d’un programme d’actions de prévention des inondations (PAPI). Le rapport considère qu’il est donc judicieux que la collectivité puisse rapidement relancer une démarche de PAPI qui permet de compléter le PPRN par des travaux et ouvrages de protection contre le risque inondation.
Il souligne également la nécessité que le renforcement de la capacité de mise à l’abri des populations se réalise rapidement par l’identification des sites existants adaptés pour la création de nouveaux sites, le ministère des outre-mer ayant réservé 6 millions d’euros de FEI pour accompagner la collectivité.
Il rappelle enfin le caractère indispensable de l’actualisation du plan territorial de sauvegarde (en cours au niveau de la collectivité).
Le rapport recommande un travail de simplification des prescriptions architecturales, qui sont parfois redondantes ou potentiellement incompatibles avec les normes constructives en vigueur liées à d’autres risques (en particulier sismiques), avec les exemples des normes électriques et de la mise hors d’eau des cuves.
Il recommande d’intégrer des prescriptions aux études de réduction de vulnérabilité pour privilégier une obligation de résultat à une obligation de moyens.
En cas de reconstruction autorisée en zone rouge foncée, rouge, ou orange, le projet de PPRN impose que les lieux de sommeil soient au-dessus de la cote de référence, induisant parfois une construction à étage.
Dans le cas des hôtels, cette obligation a un impact économique important alors qu’une interdiction d’usage des chambres en rez-de-chaussée durant les alertes cycloniques aura le même effet de protection des personnes. L’autorisation de reconstruction étant liée à une réduction de vulnérabilité établie par un architecte et vérifiée à l’instruction de l’autorisation d’urbanisme, la mission propose de remplacer l’obligation de localiser les locaux à sommeil à l’étage par une notice précisant les mesures prises pour une mise en sécurité effective des locaux à sommeil.
Ce financement par le fonds Barnier peut être obtenu sur la base du volontariat dans le cadre d’un programme d’actions de prévention des inondations (PAPI). Le rapport considère qu’il est donc judicieux que la collectivité puisse rapidement relancer une démarche de PAPI qui permet de compléter le PPRN par des travaux et ouvrages de protection contre le risque inondation.
Il souligne également la nécessité que le renforcement de la capacité de mise à l’abri des populations se réalise rapidement par l’identification des sites existants adaptés pour la création de nouveaux sites, le ministère des outre-mer ayant réservé 6 millions d’euros de FEI pour accompagner la collectivité.
Il rappelle enfin le caractère indispensable de l’actualisation du plan territorial de sauvegarde (en cours au niveau de la collectivité).
Le rapport recommande un travail de simplification des prescriptions architecturales, qui sont parfois redondantes ou potentiellement incompatibles avec les normes constructives en vigueur liées à d’autres risques (en particulier sismiques), avec les exemples des normes électriques et de la mise hors d’eau des cuves.
Il recommande d’intégrer des prescriptions aux études de réduction de vulnérabilité pour privilégier une obligation de résultat à une obligation de moyens.
En cas de reconstruction autorisée en zone rouge foncée, rouge, ou orange, le projet de PPRN impose que les lieux de sommeil soient au-dessus de la cote de référence, induisant parfois une construction à étage.
Dans le cas des hôtels, cette obligation a un impact économique important alors qu’une interdiction d’usage des chambres en rez-de-chaussée durant les alertes cycloniques aura le même effet de protection des personnes. L’autorisation de reconstruction étant liée à une réduction de vulnérabilité établie par un architecte et vérifiée à l’instruction de l’autorisation d’urbanisme, la mission propose de remplacer l’obligation de localiser les locaux à sommeil à l’étage par une notice précisant les mesures prises pour une mise en sécurité effective des locaux à sommeil.
La mission confirme également l’intérêt d’une « safe room » retenue par la Collectivité dans son cadre règlementaire, celle-ci devant nécessairement se situer au-dessus de la cote de référence.
4. Laisser le PPRN sur le seul champ de la prévention des risques et supprimer dans le PPRN le conditionnement de toute reconstruction à la preuve de la régularité de la construction préexistante.
Le projet de PPRN conditionne la possibilité de reconstruire ou de réparer un bâtiment à la régularité de sa situation antérieure.
Si la mesure parait de bon sens, la mission considère qu’elle ne relève pas, en soi, d’une question de mise en sécurité ou de réduction de vulnérabilité, qui est l’objet du PPRN. Elle relève d’une règle d’urbanisme pour laquelle la collectivité de Saint-Martin est compétente. Elle propose donc la suppression de cette obligation dans le PPRN.
Si la mesure parait de bon sens, la mission considère qu’elle ne relève pas, en soi, d’une question de mise en sécurité ou de réduction de vulnérabilité, qui est l’objet du PPRN. Elle relève d’une règle d’urbanisme pour laquelle la collectivité de Saint-Martin est compétente. Elle propose donc la suppression de cette obligation dans le PPRN.
5. Toiletter le projet de PPRN tant sur le règlement que ponctuellement sur le zonage.
Le rapport recommande de simplifier la présentation du document pour en améliorer la lisibilité :
- A titre d’illustration, on pourrait envisager un renvoi à une règle commune à toutes les zones avec mention des éventuelles différences entre les zones, plutôt que de répéter à l’identique des mêmes règles pour chacune des zones.
- A titre d’illustration, on pourrait envisager un renvoi à une règle commune à toutes les zones avec mention des éventuelles différences entre les zones, plutôt que de répéter à l’identique des mêmes règles pour chacune des zones.
- Adopter une rédaction qui ferait apparaitre que les mêmes règles s’appliquent pour la zone orange (« zones d’intérêt économique ») et la zone rouge, à l’exception de deux points : sont autorisés en orange l’extension au sol des restaurants, commerces et activités existants, ainsi que les constructions nouvelles situées dans les dents creuses, y compris les lieux de sommeil, sous réserve qu’ils soient situés au-dessus de la cote de référence. Cette modification permet de mieux éclairer la distinction entre zone orange et zone rouge.
- Toiletter le document des références qui ne concernent pas Saint-Martin (référence à la
commune, au plan local d’urbanisme, aux activités forestières, au domaine public fluvial…).
Le rapport recommande de profiter du toilettage pour clarifier et ajuster le zonage. La mission a, en effet, constaté lors de ses entretiens, une fréquente incompréhension des principes ayant abouti au zonage.
La carte des risques combine en effet sans les distinguer précisément :
- Les aléas identifiés au PPRN de 2011
- Les hauteurs d’eau provoquées par le cyclone Irma cartographiées par le CEREMA
- L’ajout d’une bande de précaution arrêtée sur tout le littoral à 50m pour prendre en compte le choc mécanique des vagues qui est prévue par le code de l’environnement mais qui gagnerait à être mieux explicitée dans le règlement.
commune, au plan local d’urbanisme, aux activités forestières, au domaine public fluvial…).
Le rapport recommande de profiter du toilettage pour clarifier et ajuster le zonage. La mission a, en effet, constaté lors de ses entretiens, une fréquente incompréhension des principes ayant abouti au zonage.
La carte des risques combine en effet sans les distinguer précisément :
- Les aléas identifiés au PPRN de 2011
- Les hauteurs d’eau provoquées par le cyclone Irma cartographiées par le CEREMA
- L’ajout d’une bande de précaution arrêtée sur tout le littoral à 50m pour prendre en compte le choc mécanique des vagues qui est prévue par le code de l’environnement mais qui gagnerait à être mieux explicitée dans le règlement.
Au-delà du règlement quelques ajustements à la marge de la cartographie peuvent être étudiés, soit pour en faciliter la lecture, soit pour répondre aux observations formulées dans le cadre de l’enquête publique.
6. Renforcer temporairement ou a minima sanctuariser les moyens de l’UT DEAL de Saint-Martin pour permettre une étroite collaboration entre l’Etat et la collectivité durant les premiers mois de mise en oeuvre du PPRN.
La mission constate que la répartition des compétences entre l’Etat et la collectivité (le qui fait quoi) n’est pas clair pour la population.
Il est essentiel que la concertation entre la collectivité et les services de l’Etat soit renforcée, pour éviter le sentiment trop largement répandu au sein de la population que chacun se rejette la responsabilité en cas de refus de droit à reconstruire ou à réparer.
Il est indispensable d’aboutir par un travail en amont à une même interprétation du futur PPRN pour réduire les cas de divergences lors du contrôle de légalité. Un travail en commun les premiers mois après l’adoption du PPRN permettrait d’aboutir à une doctrine partagée.
Il est essentiel que la concertation entre la collectivité et les services de l’Etat soit renforcée, pour éviter le sentiment trop largement répandu au sein de la population que chacun se rejette la responsabilité en cas de refus de droit à reconstruire ou à réparer.
Il est indispensable d’aboutir par un travail en amont à une même interprétation du futur PPRN pour réduire les cas de divergences lors du contrôle de légalité. Un travail en commun les premiers mois après l’adoption du PPRN permettrait d’aboutir à une doctrine partagée.
L’accompagnement de l’Etat pourrait utilement être demandé par la collectivité pour avancer sur ces domaines de compétence liés à la prévention des risques (programme d’abris, élaboration d’un PAPI, actualisation du plan territorial de sauvegarde).
La mission préconise, en conséquence, de renforcer l’UT DEAL par ½ ETP sur une période de 6 mois à 1 an.
La mission préconise, en conséquence, de renforcer l’UT DEAL par ½ ETP sur une période de 6 mois à 1 an.
7. Permettre à la collectivité de Saint-Martin de finaliser le règlement de la question foncière en signant les dernières conventions de transfert des 50 pas géométriques entre l’Etat et la collectivité.
La question de la régularisation foncière dans la bande des 50 pas géométriques demeure un sujet particulièrement important pour la population (qui conditionne de nombreuses démarches : assurances, permis de construire, prêts…).
La DRFIP mène actuellement un travail pour finaliser les conventions de transfert de propriété de l’Etat à la collectivité de Saint-Martin. Ce travail va permettre à la collectivité de traiter au fond la question de la régularisation dans la bande des 50 pas géométriques. Les services de l’Etat pourraient utilement venir en accompagnement de ce travail, si la collectivité l’accepte.
La DRFIP mène actuellement un travail pour finaliser les conventions de transfert de propriété de l’Etat à la collectivité de Saint-Martin. Ce travail va permettre à la collectivité de traiter au fond la question de la régularisation dans la bande des 50 pas géométriques. Les services de l’Etat pourraient utilement venir en accompagnement de ce travail, si la collectivité l’accepte.
